01 小报告 | 美国虚拟货币监管政策盘点：是时候达成共识了

目录

前言

一、概述：二层多牛

(1) 在联邦政府机构层面

1.国会

2. 美国证券交易委员会（SEC）

3.商品期货交易委员会（CFTC）

4. 金融犯罪执法网络 (FinCEN)

5. 国税局 (IRS)

6. 消费者金融保护局 (CFPB)

7.金融业监管局（FINRA）

八、其他机构

(2) 州政府层面

2.总结：共识与分歧

(1) 共识：持牌运营； 反洗钱和反恐融资

(2) 差异：如何获得资格

3. 市场反应：博弈和听证会

(1) Coinbase 和美国国税局 (IRS)

(2) DAO 和证券交易委员会 (SEC)

4. 下一步：定性与达成共识

前言

春节前后，随着话题群的火爆、央行行长发声、交易所遭黑客攻击，国内对区块链和加密货币的关注达到了一个新的高潮。

与此同时，美国监管部门使出了虚拟货币、ICO及其二级市场交易的组合：证监会、金融犯罪执法网络、国税局……令人眼花缭乱。 美国国会也组织了三场讨论。

如何理解美国虚拟货币监管政策？ 它有什么样的历史？ 美方是否就此问题达成共识？ 中国如何借鉴美国的经验，在区块链这一新兴技术领域迎头赶上，保持在金融科技领域的领先地位？

报告试图对上述问题给出答案。

一、概述：二层多牛

与政治体制一致，美国金融监管体系分为联邦政府和州政府两个层次：前者具有统帅作用，后者也具有一定的独立性。

(1) 在联邦政府机构层面

美国联邦政府多个机构针对区块链和加密货币出台政策，形成“霸道”局面。

1.国会

2018年2月6日众议院“银行、住房和城市事务委员会”就“虚拟货币：SEC和CFTC的监管作用”举行听证会

证人：美国证券交易委员会主席杰伊克莱顿； CFTC 主席 J. Christopher Giancarlo

2018年2月14日，参议院“科学、空间和技术”小组委员会就“超越比特币：区块链技术的新兴应用”举行听证会

证人：沃尔玛食品安全副总裁 Frank Yiannas； 美国国家标准与技术研究院 (NIST) 负责人 Charles Romine； IBM公司区块链副总裁Jerry Cuomo； Congressional Research Services 分析师 Chris Jaikaran； 亚伦·赖特副教授

2018年3月14日，众议院“资本市场、证券和投资”分委会就“审查加密货币和ICO市场”举行听证会

证人：Coin Center研究中心主任Peter Van Valkenburgh； Chris Brummer，乔治敦大学法律中心教授； 威尔逊律师事务所合伙人罗伯特·罗森布鲁姆； 虚拟货币交易平台 Coinbase 的首席法律和风险官 Mike Lempres

2018年3月15日，众议院讨论《2017年Reg A+修正案》

该法案提议将 Reg A+ 筹款上限从 5000 万美元提高到 7500 万美元。 Reg A+是一种融资方式，将融资项目分为两类：第一类融资限额为2000万美元，第二类融资限额为5000万美元，信息披露要求更加严格。

2. 美国证券交易委员会（SEC）

2017年

6月发布调查报告

提出DAO发行的代币是有价证券，因为投资者投入资金，形成共同事业，有盈利预期，依赖他人管理。

12 月主席关于加密货币和 ICO 的公开声明

据称，一般的ICO结构涵盖了发行和销售证券的含义，而这些活动需要持证经营。

2018

1 月 19 日，SEC 和 CFTC（商品期货交易委员会）负责人就针对虚拟货币的执法行动发表联合声明

1 月 25 日，SEC 主席和 CFTC 主席发表联合声明

提议将许多加密货币交易平台注册为支付服务提供商，这些平台不受 SEC 和 CFTC 的直接监管，但他们将寻求调整监管框架，使其适应数字时代。

2月6日，杰伊·克莱顿主席和商品期货委员会（CFTC）主席出席了参议院银行、住房和城市事务委员会的听证会

会议的主题是“虚拟货币：SEC 和 CFTC 的监管作用”

Jay Clayton 表示，很多 ICO 中的“代币”符合“证券”的一些关键特征，比如依赖他人的努力，尤其是当这些代币的发行者强调这些代币可以在二级市场转移和交易时。

2月7日，合规检查办公室（OCIE）公布了2018年“优先审查”名单

将加密货币、ICO 和二级市场交易添加到 2018 年“优先审查”列表中

3月7日，《关于数字资产网络交易平台涉嫌违法行为的声明》发布

根据联邦证券法，美国证券交易委员会提出，虚拟货币交易平台必须在美国证券交易委员会注册为国家证券交易所，或寻求豁免，并注册为另类投资系统（ATS），两者都应作为监管机构进行监管。自律组织 (SRO)。 在 ATS 注册意味着向 SEC 申请“经纪人”许可证。

SEC 还表示，持有用户数字资产（如果是证券）的“钱包”服务提供商可能会触发联邦证券法规定的其他注册要求，包括经纪人、转让代理或票据交换所。 此外，如果这些证券未注册或免于注册，则发行证券数字资产的平台可能会从事未经注册的证券发行和销售。 “

3.商品期货交易委员会（CFTC）

监管 TeraExchange 于 2014 年 9 月 12 日开始

这是第一个在美国商品期货交易委员会（CFTC）注册的比特币衍生品交易平台。

2015 年 9 月发布的文件

以比特币为代表的数字货币被认定为商品，与小麦、原油属于同一类。 比特币期货和期权交易被纳入监管，要求其交易行为遵循商品衍生品市场的规则。

2017 年 7 月获得纽约比特币期权交易所 LedgerX 许可

允许其交易和结算比特币的衍生品合约。 这是CFTC首次颁发数字货币衍生品交易牌照。

2018

1月19日，SEC和CFTC相关负责人就虚拟货币执法行动发表联合声明

1 月 25 日，SEC 主席和 CFTC 主席发表联合声明

提议将许多加密货币交易平台注册为支付服务提供商，这些平台不受 SEC 和 CFTC 的直接监管，但他们将寻求调整监管框架，使其适应数字时代。

2月6日，美国证券交易委员会主席兼美国证券交易委员会主席杰伊·克莱顿出席了参议院银行、住房和城市事务委员会的听证会。 会议主题为“虚拟货币：美国证券交易委员会和美国商品期货交易委员会的监管角色”

CFTC主席表示，2015年，CFTC认定虚拟货币（如比特币）属于美国商品交易法框架内的“商品”。 但CFTC无权监管虚拟货币市场的现金和现货交易，只能监管衍生品。 但是，CFTC 仍然可以针对虚拟货币现货市场中的欺诈和市场操纵行为进行调查、传唤或发起民事执法行动。

2月15日，首个“泵船”虚拟货币消费者权益保护公告发布

表示已收到消费者的多起投诉，称虽然 CFTC 对商品现货市场的监管权限有限，但它仍保留监督措施，以在虚拟货币作为跨州现货交易时执行反欺诈和市场操纵措施.

CFTC 还表示，一些虚拟货币交易所正在采取措施识别和封锁参与“拉高出货”活动的账户。

CFTC 还在 whistleblower.gov 上悬赏（注：whistleblower 意为“告密者，告密者”）：如果虚拟货币“pump-dump”的告密者提供的原始信息导致超过 100 万美元，更多的 Whistleblowers 可能给予10%-30%的金钱奖励。

4. 金融犯罪执法网络 (FinCEN)

2013 年 3 月 18 日发布的指导文件 FIN-2013-G001

(1)定义数字货币，“数字货币是一种交换媒介，在某些情况下可以像真实货币一样使用和流通，但不具备真实货币的所有属性，在很多国家不具有合法地位。 地位。”

(2) 为货币服务提供者提供详细的规定和列举，明确银行保密法（BSA）适用于创建、获取、分发、交换、接受或传播数字货币的个人或机构。 提供货币服务的企业需要在财政部注册，并配备相应的反洗钱措施和客户身份识别系统。 “

2014年10月，发布虚拟货币交易平台、支付系统、挖矿业务、软件和特定投资活动指南

Ripple 于 2015 年 5 月被罚款 70 万美元

Ripple 在出售代币 XRP 的过程中违反了 BSA 规定。 尽管Ripple已按照FinCEN规则注册旗下子公司从事数字货币业务，但在销售XRP的数月时间里并未配备相应的反洗钱措施（AML），也未指定相关审核人员进行操作它。 企业进行独立审查。

2018

3 月 6 日对参议员 Ron Wyden 查询的回应发布

FinCEN在信中强调：2013年，FinCEN明确虚拟货币交易所及其管理者为货币服务提供商（注：此处指MSB牌照），受银行保密法（BSA）监管，必须在FinCEN注册对于MSB，即必须获得许可才能运营，并且必须遵守反洗钱和反恐怖主义融资法规。

FinCEN 补充说，如果 ICO 的结构涉及证券或衍生品的发行或销售，则 ICO 的一些参与者可能受监管证券经纪人和交易商的 SEC 或监管商品商人和经纪人的 CFTC 监管 -管辖权。 在这种情况下，SEC 或 CFTC 法规下的 AML/CFT 要求适用于这些 ICO 参与者。

5. 国税局 (IRS)

2014年

3 月发布了关于虚拟货币的第一个指南“投资者指南和规则”（IRS Notice 2014-21）

据称，在税收体系中，美国国税局将虚拟货币视为一种资产，对股票和期货交易适用相关规定，但不承认其为货币。 虚拟货币投资者必须履行相应的纳税义务（资本利得税）。

当比特币作为工资或服务付款提供时，接收者需要缴纳个人所得税。

进一步明确，比特币是一种典型的可兑换数字货币，可以购买或兑换成美元、欧元或其他实物货币和数字货币。

2016年

11 月向 Coinbase 发出的“John Doe 传票”

要求Coinbase向IRS披露“2013年12月31日至2015年12月31日期间Coinbase所有美国用户（涉及超过100万美国用户）的完整交易记录”。

“John Doe 传票”是指美国法律中的“匿名传票”，即未指明某类人。 传票需要由税务局的一名高级官员提交，并得到联邦法院的批准，然后才能发出。 Coinbase以保护用户隐私为由，拒绝向美国国税局提供用户信息。

2017年

该诉讼于 3 月在联邦法院提起

要求 Coinbase 对用户信息执行 IRS 报告要求。

7月Coinbase要求上报的信息进行了调整

主要有两个方面： 1. Coinbase只需要公开“2013年至2015年任意一年交易金额超过2万美元的用户”的个人信息，而不是所有用户； 2、公开的个人信息中，去除账户安全设置（私钥密码）、支付渠道（资金来源）等隐私信息。

6. 消费者金融保护局 (CFPB)

2014年8月，关于数字货币的消费指导文件《数字货币带来的风险》发布

消费者交易数字货币的风险提示

7.金融业监管局（FINRA）

2014年5月7日发布的投资者警示文件《比特币，有点风险》

介绍数字货币的概念、运行原理和风险

八、其他组织

其他联邦监管机构也在采取行动，包括联邦调查局、司法部和金融稳定监督委员会（FSOC，由财政部长担任主席）。

他们正在与国际监管机构进行双边会谈，包括金融稳定委员会 (FSB) 和国际证券委员会组织 (IOSCO)。

(2) 州政府层面

最著名的加密货币监管州政府是纽约州金融服务监管局（NYSDFS）。 2015年6月3日，发布纽约州数字货币业务审慎监管条例，提出从事数字货币传输、保管、存储、控制、管理、发行、交易、兑换等业务的机构均纳入监管范围。该规例。 在监管范围内btc监管政策，应当取得相应的许可方可经营。

2.总结：共识与分歧

（一）共识

1.许可经营

如前所述，美国证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、纽约州金融服务部（NYSDFS）和康涅狄格州相关部门都明确提出了“持牌经营”的要求》针对虚拟货币相关业务。

在，

SEC 提议，

(1) ICO (Initial Coin Offering) 中的代币基本上是“证券”；

(2)相应地，虚拟货币交易平台必须在美国证券交易委员会注册为国家证券交易所，或者寻求豁免，注册为另类投资系统(ATS)，两者都应作为自律组织(SRO)进行监管). 在ATS注册意味着向SEC申请“经纪人”牌照；

(3) 持有用户数字资产（如果是证券）的“钱包”服务提供商可能会触发联邦证券法项下的其他注册要求，包括经纪人、过户代理或票据交换所。 此外，如果这些证券未注册或免于注册，则发行证券数字资产的平台可能会从事未经注册的证券发行和销售。

CFTC提议btc监管政策，2013年，FinCEN明确虚拟货币交易所及其管理者为货币服务提供商（Zeroyi Finance注：此处指MSB牌照），受银行保密法（BSA）监管，必须在FinCEN注册作为MSB。 也就是说，他们必须获得经营许可。

NYSDFS建议，从事数字货币传输、托管、存储、控制、管理、发行、交易、兑换等业务的机构属于规定范围，应取得相应的许可方可经营。

康涅狄格州要求在该州经营的所有数字货币企业都必须申请适当的许可证。

据01财经智库了解，目前仅有NYSDFS颁发牌照，共颁发了3张牌照：2015年7月、2015年9月、2017年1月，Ripple、Circle、Coinbase分别获得BitLicenses。 NYSDFS 还向数字资产信托公司 Gemini 和 itBit 授予了银行牌照。

2. 反洗钱和反恐怖融资

无需重复要求严格的KYC（了解你的客户），这是美国乃至其他国家区块链和加密货币监管的共识。

(2) 分歧：如何表征？

美国监管机构对于加密货币性质的最基本问题并未达成共识。

1. 美国证券交易委员会（SEC）认为它是证券，相关机构必须注册为交易所或经纪人；

2、商品期货交易委员会（CFTC）将其视为商品（第三次国会听证会主席直言虚拟货币不是黄金，不是商品），有权对商品衍生品交易进行监管。 当现货市场出现欺诈和市场操纵时，CFTC认为自己也有监管权；

3.美国国税局（IRS）认为是财产，有权征税；

4. 财政部下属的金融犯罪执法网络（FinCEN）将其视为一种货币（虽然它不是法定货币），相关机构需要注册为货币服务提供商（MSB）。

这样的监管结构在实践中会导致一些尴尬的问题。

例如，

1. 即使代币被美国证券交易委员会认定为证券，它仍然会被美国国税局认定为财产，后者的所得税远高于前者的资本利得税。

2. 加密货币资产是否在 SEC 或 CFTC 的控制之下？ 现在，CFTC 认为它也有权监管加密货币现货资产交易中的欺诈和操纵行为。 想象一个极端的场景。 如果一个项目存在欺诈和操纵，主要是 SEC 还是 CFTC？ 如果两者联合执法，会不会造成监管资源的浪费？

3. 市场反应：博弈和听证会

(1) Coinbase 和美国国税局 (IRS)

Coinbase 是美国最大的加密货币交易平台。 尽管当今市场上有 1,400 多种加密货币和代币，但 Coinbase 仅支持比特币 (BTC)、以太币 (ETH)、莱特币 (LTC) 和比特币现金 (BCH)。 加密货币交易服务。 截至2018年3月，Coinbase用户数突破2000万，为用户保有超过200亿美元的加密货币资产，平台加密货币资产交易量超过1500亿美元。

Coinbase 对美国国税局的监管进行了长期的“反弹”。

1.第一轮

2016年11月，美国国税局向Coinbase发出传票，要求“2013年12月31日至2015年12月31日期间Coinbase所有美国用户（涉及超过100万美国用户）的完整交易记录”。

Coinbase 拒绝提供。

2.第二轮

2017 年 3 月，美国国税局向联邦法院提起诉讼，要求 Coinbase 提交信息。

2017年11月，联邦法院作出裁决，要求Coinbase向美国国税局披露“降低审核要求后”的用户个人信息，即“交易金额超过2万美元的用户”的个人信息，涉及14355个用户，涉及交易信息约890万条。 具体来说，Coinbase 需要向美国国税局报告：2013 年至 2015 年任意一年内比特币的购买、销售、发送或接收中的任何类型交易，且交易金额超过 20,000 美元。 用户帐户信息。 其中，用户个人信息包括：纳税人身份证号； 名称; 出生日期; 地址; 账户活动记录，包括交易日志或其他记录，例如：识别交易日期、交易数量、交易类型（购买/销售/交换）、交易后账户余额和交易对手名称； 指定时间段内的所有账户报表或发票（或等同物）。

2018 年 2 月 23 日，Coinbase 正式宣布约 13,000 名用户将在三周内将个人信息交给美国国税局。

13000这个数字比国税局最初的要求要小很多，最终提交信息的范围也缩小了很多。

三、总结

美国国税局与Coinbase之争折射出的问题是，在区块链和加密货币这一新兴领域，监管边界模糊，可能损害企业创业创新的积极性。

Coinbase 不仅向 IRS 提出了担忧，还批评了 SEC 对加密货币性质的判断。 在为第三次国会听证会准备的关于加密货币的证词中，它表示它只列出了四种加密资产，因为它无法承担列出其他后来被视为“证券”的加密货币的风险，这阻碍了它的业务发展。

Coinbase 补充说，由于新技术的发展势不可挡，美国监管的不确定性可能会阻碍创新并让资金迅速流向海外。

(2) DAO 和证券交易委员会 (SEC)

2017年6月，SEC对DAO出具专项调查报告，认为其代币属于证券，即DAO发行代币构成未注册发行证券违法行为，但未对其提起诉讼。

SEC做出上述认定的依据是Howey测试（Howey Test），它源自1946年美国最高联邦法院的一个案例，内容是所谓的投资合约（一种“证券”）在美国证券法中是指满足以下四个条件的合同、交易或计划： (1) 资本投资； (2) 投资于共同事业； （三）期望获得利润； （四）不直接参与运营，依靠保荐人或者第三方的努力。

1. Howey检验的疑点之一：可解释空间太大

可以观察到，很多代币发行人会聘请律师事务所对其机构代币的性质进行判断，以避免其机构代币被认定为“证券”。 但即使基于相同的原则，不同的律师对同一种加密货币资产的性质也可能有不同的判断。

2. Howe test的第二题：年龄太长，情况变了

此外，有市场人士（如Coinbase）表示，对Howe公司的判决发生在1946年，近年来情况有所改变。 比如 Howey 的公司本来是卖房地产的，现在很多代币支付给其他产品和服务的提供者。 根据 Coinbase 的说法，区块链提供了将“获得产品和服务”与“投资”区分开来的可能性。

零一智库认为，Coinbase 的言外之意是，一些只拥有产品和服务使用权的代币不应该归类为证券。

4. 下一步：定性与达成共识

美国区块链和加密货币监管的下一步是什么？

零一智库认为，第一部分的答案将是对ICO中的代币进行定性，让各级监管机构达成共识，不仅要弥合监管缺口，让套利无依无靠; 还要避免监管重叠和监管资源浪费。

第二部分，监管目的至少包括两项：“让市场主体公平竞争”和“让普遍处于信息劣势的投资者充分了解项目风险”。 这些原则是监管者应该坚持的“共识”。 在此前提下，如何表征更多是一个技术问题。 也就是说，监管者要不忘初心，做好“看门狗”。